כמעט שני עשורים הייתה תמ"א 38 נדבך מרכזי בעולם ההתחדשות העירונית בישראל. היא נולדה מצורך דחוף: חיזוק מבנים ישנים מפני רעידות אדמה, אך במהרה הפכה לכלי משמעותי בעיצוב מחדש של פני הערים. לצד תרומתה הרבה, צפו גם לא מעט מגבלות - תכנוניות, משפטיות וכלכליות - שהגבילו את יעילותה והעמידו סימני שאלה על המשך דרכה.
כעת, עם סיום עידן התמ"א וכניסתו של מתווה שקד, מתחיל פרק חדש בהתחדשות העירונית. עו"ד אור קרן, שותף-מייסד במשרד כהן-קצב, קרן, דהן ושות' (KDC), מסביר את עיקרי השינוי ומה המשמעות שלו עבור בעלי הדירות.
למה תמ"א 38 מיצתה את עצמה?
כבר מראשיתה נועדה תמ"א 38 לשמש פתרון זמני לחיזוק מבנים ישנים מפני רעידות אדמה, אך בפועל היא יצרה גם לא מעט בעיות. לצד תרומתה, התגלו עיוותים תכנוניים - כמו הגדלת זכויות בנייה ללא ראייה כוללת של המרחב, יצירת עומסים כבדים על תשתיות מים, ביוב, תחבורה וחינוך, ולעיתים אף פגיעה באיכות החיים בשכונות ותיקות. התוכנית סיפקה מענה נקודתי לבניינים בודדים, אך לא נתנה פתרון כולל לצורכי העיר. כך מצאו את עצמן רשויות מקומיות נדרשות להתמודד עם תכניות נקודתיות שלא השתלבו במתארים רחבים, מה שגרם לעיכובים ולתחושת תסכול בקרב תושבים.
אל כל אלו נוספה גם מורכבות משפטית הולכת וגוברת - סכסוכים בין דיירים ליזמים, עתירות נגד הרשויות והליכים ממושכים שפגעו בקצב המימוש. במילים אחרות, הכלי שנועד להיות קצר מועד וממוקד הפך לעיתים למכשול, והצורך בחלופה יעילה ומותאמת יותר הלך והתגבר - עד שהבשיל לכדי מתווה שקד.
מתווה שקד: יותר סמכות מקומית, יותר אחריות
בשונה מתמ"א 38, שפעלה ככלי אחיד בכל רחבי הארץ, מתווה שקד מעביר את מרכז הכובד אל הרשויות המקומיות ומעניק להן סמכויות נרחבות יותר. המשמעות: כל עיר יכולה לעצב את מדיניות ההתחדשות העירונית שלה בהתאם לצרכים, לאופי ולחזון המקומי. מצד אחד זהו יתרון - שליטה תכנונית וגמישות רחבה יותר; מצד שני, זו גם אחריות גדולה שמוטלת על כל רשות ורשות.
בלב המתווה ניצב ההליך המשולב, שנועד לקצר באופן משמעותי את לוחות הזמנים, באמצעות שילוב בין אישור התכנית לבין קבלת היתר הבנייה. כך מצטמצם אחד החסמים המרכזיים שבלמו פרויקטים רבים בעידן התמ"א. נוסף לכך, המתווה פותח פתח לזכויות בנייה נדיבות יותר, בעיקר במסלולי הריסה-ובנייה מחדש, אך מחייב גם ראייה כוללת: עיצוב עירוני איכותי, הקצאת שטחים ציבוריים ותשומת לב להיבטים חברתיים-קהילתיים.
נדבך חשוב נוסף הוא שיתוף הציבור. בניגוד לעבר, ההחלטות אמורות להתקבל בשקיפות, עם דיון אמיתי בעמדות ובהתנגדויות של הדיירים. במובן הזה, מתווה שקד אינו רק כלי לקידום פרויקטים של בנייה, אלא גם מנגנון שמבקש לחזק את ההליך הדמוקרטי והחברתי בתכנון העירוני
האתגרים המשפטיים בתכנית שקד
המעבר לחלופת שקד לא פותר את המכשולים המוכרים של תחום ההתחדשות העירונית - אלא משנה את מוקדי המורכבות. במקום המדינה, כעת הרשויות המקומיות מחזיקות בסמכויות רחבות בהרבה, ונדרשות לקבל החלטות כבדות משקל וליישמן בפועל - לעיתים קרובות ללא תוספת כוח אדם או תקציב מתאים. התוצאה עלולה להיות עומס כבד על ועדות התכנון המקומיות ועיכובים משמעותיים באישור פרויקטים.
במקביל, חוסר הבהירות במתווה החדש יוצר כר פורה לפרשנויות סותרות מצד יזמים, בעלי דירות ורשויות מקומיות. כבר כיום ניתן לצפות להתנגדויות משפטיות בנוגע להיקף זכויות הבנייה, גובה ההיטלים ואופן ניהול הליכי השיתוף עם הציבור. בהיעדר מערך משפטי אחיד וברור - קיימת סכנה ליצירת חוסר ודאות משפטית, ואף פערים גדולים בין עיר לעיר.
במצב כזה, החשיבות של מנגנוני פיקוח, ערבויות וביטחונות חזקים מתחדדת מתמיד. בעלי הדירות זקוקים להגנה ממשית במקרה של כשל מצד היזם, וליווי משפטי מקצועי הופך להיות קריטי כדי להבטיח שהאינטרסים שלהם נשמרים לאורך כל הדרך.
האם הפעם בעלי הדירות באמת במרכז?
השאלה הגדולה שמרחפת מעל מתווה שקד היא האם הפעם בעלי הדירות באמת זוכים להיות במרכז התהליך? על פניו, התשובה אמורה להיות חיובית: המדינה הכריזה על שיתוף ציבור רחב יותר ועל מתן משקל לעמדות הדיירים. אלא שבפועל - עיקר הכוח נותר בידיהם של הרשויות המקומיות והיזמים.
מכאן נובעת חשיבות עצומה לליווי משפטי צמוד. בתקופה של מעבר חקיקתי ותכנוני, כאשר הכללים משתנים והפרקטיקה עדיין לא מגובשת, בעלי הדירות נחשפים לשורה של סיכונים: חוסר בהירות בנוגע להיקף זכויותיהם, שינויים בלתי צפויים בתכנון, ועיכובים ממושכים במימוש הפרויקט. כדי שבאמת יעמדו במרכז, על הדיירים להבטיח שכל התחייבות מצד היזם מגובה בערבויות חזקות, שהחוזים כוללים מנגנוני הגנה ברורים, ושיש גורם מקצועי שמסוגל לאכוף את זכויותיהם במקרה של כשל או הפרה.
סיום עידן תמ"א 38 וכניסתו של מתווה שקד מסמנים נקודת מפנה משמעותית בהתחדשות העירונית בישראל: מעבר מכלי אחיד ברמה ארצית למערכת מבוזרת, שבה לרשויות המקומיות ניתן כוח רב יותר לעצב את דמות העיר.
עו"ד אור קרן מסביר כי במציאות החדשה הזו, ייצוג משפטי איכותי אינו מותרות אלא תנאי יסוד. עבור בעלי הדירות, המשמעות היא לוודא שיש מי שמגן על זכויותיהם, מוודא שההתחייבויות אכן מתממשות, ושבסיום הדרך הם זוכים לא רק לדירה חדשה - אלא גם לשקט נפשי ולביטחון שהאינטרסים שלהם נשמרו לכל אורך התהליך.