חלומות על הנייר: כך נולדה תכנית התחדשות עירונית שלא ניתנת לביצוע

בכניסה הצפונית של יקנעם עילית, על רכס ירוק שבו נשמעים ציוצי ציפורים וניחוחות מהחורש המקומי, שוכנת שכונה ותיקה בשם "נוף לכרמל". בין בניין העירייה לפארק גנדי, בין מכולת שכונתית לבריכה עירונית, מתכננות המדינה והעירייה מהפכה של ממש.

27 מבנים ישנים, 452 דירות צפופות - כל אלו אמורים להתפנות ולהפוך לעירוב שימושים מודרני, עם 1,896 יחידות דיור חדשות, מבני ציבור, דיור מוגן, שטחי מסחר ואלפי מטרים של שבילי גינה. חזון? בהחלט. ביצוע? כמעט בלתי אפשרי.

דו"חות שמאיים, חוות דעת אדריכלית, ניתוחים כלכליים ומסמכי התנגדות שהוגשו למוסדות התכנון - כולם מצביעים על דבר אחד: התכנית תמל/2052 שהופקדה בותמ"ל לא ניתנת למימוש; אף מתחם לא מאוזן כלכלית, זכויות הבנייה אינן מספקות, הקרקע אינה גמישה, והיזם, חברת אשל הירדן, שמלווה את הדיירים מזה שנים, מוצא את עצמו דופק על דלתות סגורות.

ובאמצע? מאות בעלי דירות, חלקם קשישים, חלקם ממשפחות קשות יום, שאוחזים בהבטחות ישנות ובחוברות שיווק צבעוניות - אבל לא יודעים אם בכלל יזכו לראות את הדחפורים מגיעים. הרשות להתחדשות עירונית ממשיכה לתמוך, העירייה בעד, אבל נדמה שהמדינה מתעקשת להוציא לפועל תוכנית שהשוק אינו יכול לממן.

אז מה קרה פה בעצם? איך זה שמדינת ישראל עתידה לאשר תוכנית שהיא בעצמה לא יכולה לקיים? למה ההשוואה לקריית ים מדירה שינה מעיני היזמים? ואיזו אלטרנטיבה מציע היזם הפרטי שמבקש לתקן ולא לעצור? זהו סיפורם של הדיירים, המתכננים, הרגולטורים - ובעיקר של שכונה שלמה שממתינה לעתיד שאולי לא יגיע.

שכונת נוף לכרמל היא לא עוד גוש בטון אנונימי. זו אחת מהשכונות הוותיקות והמיוחדות של יקנעם עילית, שנבנתה בשנות ה-60 של המאה הקודמת על גבול יער טבעי. העיר יקנעם עצמה ממוקמת באחת הנקודות האסטרטגיות בצפון - על תוואי כביש 6, סמוך למחלף אליקים ותחנת הרכבת כפר יהושע, בגבול רמות מנשה ועמק יזרעאל. מעל 24,000 תושבים מתגוררים בה כיום, אך היעד העירוני הוא להגיע ל-36,000 כבר בעשור הקרוב. לשם כך, העיר מקדמת תוספת משמעותית של יחידות דיור, גם בשכונות חדשות וגם בהתחדשות של הקיימות. נוף לכרמל נבחרה להיות השכונה הראשונה בתור.

מדובר בשכונה הממוקמת בכניסה לעיר - עם מבנים רוויים ישנים של 3-4 קומות ללא מעלית, בריכה עירונית משופצת ומספר מבני ציבור. היא מאוכלסת בדיירים ותיקים ועולים חדשים-ישנים שחיים זה לצד זה כבר עשרות שנים. מבחינת נגישות, היא נמצאת בקרבה למרכז מסחרי, גני ילדים, תחבורה ציבורית, ובעיקר - נוף ייחודי של הרי הכרמל, עם סמיכות ישירה אל החורש העירוני, שבילים טבעיים ופארק גנדי המתחדש.

אבל הקרבה לטבע היא לא רק יתרון. נוף לכרמל בנויה על קו רכס, עם שיפועים חדים והבדלי גובה קיצוניים, שמקשים על תכנון תשתיות חדשות. בנוסף, השכונה נמצאת בתחום מגבלות רעש וגובה בגלל שדה התעופה הצבאי רמת דוד - מה שמציב מגבלות חמורות על מספר הקומות ויחידות הדיור שניתן לבנות בה. כך, מצד אחד - שכונה עם מיקום מצוין, נוף מרהיב ופוטנציאל גבוה להתחדשות עירונית; מצד שני - תנאים פיזיים ותכנוניים שמקשים מאוד על יישום התוכנית הממשלתית שפורסמה. וכאן בדיוק מתחיל הסיפור: האם המדינה יכולה - או בכלל רוצה - לקיים את ההבטחות הגדולות שהצהירה עליהן? והאם הדיירים, שחיכו כבר שנים לדירה חדשה, לא יישארו תקועים במבוך בירוקרטי בלתי פתיר?

ב־14 במרץ 2025 פורסמה להפקדה תוכנית תמל/2052 - תוכנית ההתחדשות העירונית הראשונה ביקנעם עילית ואחת הגדולות שנראו באזור הצפון אי פעם. מדובר ביוזמה משותפת של הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, עיריית יקנעם עילית ומינהל התכנון, הכוללת פינוי והריסת 27 מבנים בשכונת נוף לכרמל והקמה של 1,896 יחידות דיור חדשות בשישה מתחמי תכנון ובתמהיל מגורים מגוון. מלבד מגורים, התוכנית מקדמת הקמת רשת רחובות חדשה, חיבור בין השכונה למרכז העיר - וחשוב לא לפחות לכביש 722 - פתרונות תחבורה מתקדמים ושדרוג המרחב הציבורי כולו. המתכננים והעירייה שמו דגש על עירוב שימושים - מוסדות ציבור, שטחי מסחר, תעסוקה, מתחם דיור מוגן עם 250 יחידות דיור ואפילו שימור של אחד הבניינים לצורך מבנה קהילתי - וכן על שבילי הליכה, על נגישות ועל חוויית מגורים "עירונית בגובה אדם".

על פניו - תוכנית שאי אפשר שלא להתפעל ממנה. עשרות שקפים, הדמיות תלת-ממד, מסמכים מלוטשים ושפה עיצובית עדכנית - הכל מעיד על חזון עירוני מרשים שמבקש לא רק לחדש, אלא לבנות מחדש.

אבל מתחת לפני השטח - בנתונים עצמם - מסתתרת בעיה מהותית. התוכנית מייעדת 54% משטח המתחם לשימושים ציבוריים (כ-60 דונם מתוך 110), ורק 46% לשטחי מגורים, גבהי הבינוי המוצע נמוכים יחסית (7-17 קומות) - התוצאה: מכפיל נמוך (3.6) ואיתו רווח יזמי נמוך במיוחד, נטול כדאיות כלכלית. כמו כן, מבט מעמיק חושף כי התוכנית מתעלמת מנספח חוות הדעת של השמאי, אשר קבע כי המכפיל התכנוני אינו מעשי, הציג מכפיל אחר מעשי ואף הציע מנגנון פיצוי חליפי. ממצאים והמלצות אלו, כאמור, לא זכו להתייחסות הותמ"ל.

הנוסחה פשוטה: הוצאות גבוהות, הכנסות מוגבלות, והיעדר כל מנגנון של קרקע משלימה או מענקים. כל אלו לא רק מקשים על מימוש הפרויקט - אלא עלולים להביא לכך שפרויקט הפינוי-בינוי הראשון ביקנעם עילית פשוט לא ייצא אל הפועל. נציין כי המדינה אמנם מקדמת מנגנון פיצוי, אך זה טרם סוכם לגבי פרויקט זה.

על פניו, תמל/2052 נהנית מתמיכה כמעט מקיר לקיר. ראש עיריית יקנעם, רומן פרס, ומהנדס העיר מייק סקה, מקדמים את התוכנית, משתתפים בדיונים, מתייצבים מאחורי צוות התכנון ומצהירים על מחויבות מלאה למהלך. גם ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית, בראשותו של עו"ד אלעזר במברגר, הביעו גיבוי מלא להפקדת התוכנית על ידי הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים (ותמ"ל), אשר קידמה תוכנית מרשימה וייחודית במהירות שיא.

אז איפה נמצא הפער? הרשות להתחדשות עירונית מבקשת "לקדם" את התוכנית, אך מסרבת לדרוש מוועדות התכנון להבטיח כדאיות כלכלית כתנאי סף. מבחינתה, שאלות של רווח יזמי - אינן בתחום אחריותה הישירה. כך גם העירייה, שיכולה לתמוך, לעודד ולהוביל - אבל אין לה שליטה על חלוקת הזכויות בתוך התוכנית שאושרה במסלול ותמ"ל.

לתוכנית תמל/2052 הוגשו שלוש התנגדויות - שתי התנגדויות של הרשות הממשלתית ועיריית יקנעם עילית הכוללות הערות טכניות לתוכנית, והתנגדות מהותית נוספת אשר הגיש היזם שמלווה את דיירי שכונת נוף לכרמל בשיתוף שמאי הדיירים. מסמך ההתנגדות של היזם, שנערך בליווי שני משרדי שמאות מקרקעין מהידועים בתחום, נחמה בוגין וז.כ. מחקר וסקרים, כולל מאות עמודים של ניתוחים כלכליים, סטטוטוריים ותכנוניים, ומציג טענה עיקרית חדה וברורה: "לא קיים אף מתחם אחד בתוכנית שמאפשר פינוי-בינוי כלכלי".

חשוב להדגיש: אין מדובר בהתנגדות טקטית שנועדה למשוך זמן. להפך - היזם תומך בתוכנית, שותף לחזון ומעוניין לממש אותה, אבל מודאג ומתריע: אם לא יתוקן חוסר האיזון הכלכלי - לא תהיה בנייה בשכונה על ידי אף יזם. לא בעוד שנתיים ולא בעוד עשור.

כך למשל, בעוד שברוב הפרויקטים הציבוריים הגדולים מקצה המדינה קרקעות משלימות או תמריצים כלכליים (כפי שקרה באור יהודה, קריית ים או אלעד), כאן - אין שום גיבוי כזה. בנוסף, בתוכנית הוטמעו הנחות חסר בנוגע למטלות ציבוריות שיושתו על היזם, עלויות בנייה ושכירות נמוכות, תמורות נמוכות לדיירים ומקדם רווח יזמי נמוך. כל אלו, לא משקפים את המצב הכלכלי הריאלי נכון ל-2025. חלופת פיתרון המבוססת על עליית מחירי הדיור תביא בפועל לעליית המחירים. עולה השאלה: האם המדינה מעוניינת לאלץ את היזמים (והבנקים) להעלות את מחירי הדיור?

בהתייחסות המקצועית שמופיעה בהתנגדות שהגיש, היזם מבקש לתקן את הפער שבין השרטוט למציאות בשטח. לשנות עכשיו, כשזה עוד אפשרי - לפני שהתוכנית תקבל תוקף, ותיתקע לשנים. הפתרון, לדבריו, אינו מורכב, אינו קיצוני ותלוי בעיקר בנכונות רשויות התכנון לבחון עניינית ומקצועית את הדברים.

זה מה שהיזם מציע:

• איחוד מתחמים ושינוי גבולות תכנוניים: במקום חמישה מתחמי מגורים שכולם אינם רווחיים ואחדים גירעוניים ממש - ליצור ארבעה מתחמים גדולים יותר, עם חלוקה אחרת של הזכויות והמטלות הציבוריות.
• הוספת זכויות בנייה באזורים לא רוויים תוך ניצול מיטבי של משאב הקרקע.
• הוספת קומות נקודתית תוך עמידה במגבלות הגובה ושמירה על הקונספט התכנוני הייחודי של הפרויקט.
• הקצאת קרקע משלימה או מענק ממשלתי ממוקד: לא נדרש תקציב ענק - אלא השלמה של הפער הקיים בין עלות ההקמה לרווח היזמי ההוגן. מדובר, לפי ההערכות, בכ-5% בלבד מהיקף הפרויקט - סכום שבלעדיו לא תתממש שום בנייה.
• שינויי תכנון בינוי, אשר יביאו לשיפור הצפיפות וצמצום יחידות הדיור הכלואות במתחם.
• שינויי תכנון אשר יסירו חסמים, יאפשרו תכנון מפורט מתאים ויאפשרו קידום תוכניות היתרי הבנייה.

כמובן, שזו לא הפעם הראשונה שאנחנו מתמודדים עם סיפור דומה. בתחילת 2024 סערה קהילת ההתחדשות העירונית בעקבות החלטה תקדימית של בית המשפט המחוזי בחיפה, שבלם את ביצוע תכנית ההתחדשות בשכונת יוספטל בקריית ים. הסיבה? חוסר היתכנות כלכלית במתחם המרכזי. חברת אאורה, היזם בפרויקט, התריעה שוב ושוב כי עלויות הבנייה גבוהות מדי, הקרקע בעייתית, ואין כל סיכוי ממשי לייצר פרויקט משתלם. בית המשפט קיבל את הטענות - והורה להחזיר את התוכנית לדיון מחודש.

אבל כמה חודשים לאחר מכן, בדצמבר 2024, הפתעה - בג"ץ הפך את ההחלטה. הוא אמנם אישר את קידום התוכנית כפי שאושרה בותמ"ל, אך השאיר פתח: "הפן הכלכלי ייבחן מחדש בעת הרישוי, בשלב המימוש". כלומר - ההיגיון הכלכלי של הפרויקט לא נבדק רק בשלב התכנון, אלא גם כשמגיעים להיתרי הבנייה.

ומה קורה בינתיים? אאורה ממשיכה לקדם את התוכנית, אבל המדינה יודעת, וגם מודה, שאם היזם לא יקבל קרקע משלימה, תוספת זכויות או מענק, הפרויקט לא יקרה. במילים פשוטות: תוכנית יכולה להיות מאושרת - אבל זה לא אומר שמישהו יוכל ליישם אותה.

ומה הקשר לנוף לכרמל? זה בדיוק אותו המצב. יזם שמלווה את הדיירים, תכנית שאושרה ונראית טוב במצגת, וטענות חזקות מאוד על חוסר איזון כלכלי מהותי. ההבדל הוא שביקנעם עילית - זה קורה עכשיו. לא אחרי אישור סופי, אלא בדיוק ברגע שבו עוד ניתן לעצור, לבחון מחדש, לתקן ולוודא שהחזון לא יהפוך למלכודת בירוקרטית.

למעשה, ההתנגדות של היזם ביקנעם כמעט משכפלת את הנוסח של אאורה בקריית ים: אותה דרישה לקרקע משלימה, אותן הערות לגבי זכויות מופחתות, ואותו מסר למדינה - "תנו לנו כלים לבנות, לא רק תוכניות על נייר".

מה שקורה היום בשכונת נוף לכרמל ביקנעם הוא לא עוד מקרה נקודתי. הוא תמרור אזהרה. תוכנית שאפתנית, מושקעת, עם תמיכה ציבורית רחבה - שהמדינה בעצמה זונחת, כשהיא מתעלמת מהשאלה הבסיסית ביותר: אפשר בכלל ליישם את זה?

עבור רוב בעלי הדירות, מדובר בשטח אפור. הם כבר חתמו על הסכם עם היזם, הם רואים את הפרזנטציות היפות, הם שומעים על "הפקדה" ו"חזון", אבל אף אחד לא מסביר להם שהמילה "אישור" לא שווה "ביצוע". הם לא יודעים, למשל, שאין כיום אף יזם בישראל שיכול להוציא לפועל ביקנעם עילית פרויקט של 452 יחידות דיור קיימות ו-1,800 חדשות בלי קרקע משלימה או תוספת זכויות. הם לא מבינים מדוע שטחים שלמים בתוכנית מוקצים למטרות ציבוריות ללא פיצוי או פתרון יישומי. והם בוודאי לא מבינים למה אף אחד לא טורח להסביר.

גלי, נציגת הדיירים באחד הבניינים שאמורים להתחדש במסגרת התוכנית, תיארה זאת היטב: "אמרו לנו שזה קורה - ואז שוב לא קרה כלום. כבר עשור מבטיחים לנו דירה חדשה, ושוב זה נתקע, הפעם בגלל חוסר כדאיות כלכלית. בינתיים אנחנו גרים בבניינים מוזנחים ומתפוררים שנראים כמו סלאמס בכניסה לעיר. זה כאילו כולם בעד - אבל אף אחד לא באמת לוקח אחריות, ואנחנו אלו שמשלמים את המחיר".

בסופו של יום, חשוב לזכור - זה לא עוד סיפור של יזם פרטי מול ועדה ציבורית. זו שכונה אמיתית, עם אנשים אמיתיים, שמחכים כבר שנים רבות לשינוי המיוחל בחייהם, ומתאכזבים בכל פעם מחדש.

מחברת אשל הירדן נמסר: "הדברים מתוארים בכתבה בצורה טובה המשקפת את המציאות בשטח. זו הסיבה גם שהוגשה התנגדות מפורטת אשר תוצג בדיון הוותמ"ל הקרוב. זאת, מתוך ציפייה ואמונה שהוועדה תמצא את הדרך לאזן את הרווחיות של הפרויקט ובכך לאפשר את מימושו לטובת הכלל".

מעיריית יקנעם נמסר: "העירייה יזמה את התכנית ואף הגישה אותה בשיתוף פעולה עם הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית במסלול רשויות, שנכנסה בהמשך לדיון בותמ"ל לצורך קידומה בצורה המהירה והמקצועית ביותר. התכנית עברה תהליך של תכנון מסודר בליווי מתכננים ושמאים מטעם הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית והותמ"ל על מנת ליצור תכנית בעלת פוטנציאל והיתכנות כלכלית לצאת לפועל".

"העירייה תכננה וקידמה את התכנית לאחר קיום שני אירועים לשיתוף הציבור בהשתתפות מאות תושבות ותושבים, בשיתוף פעולה עם הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית במסלול ותמ"ל כדי להבטיח את התכנון המהיר והמיטבי ביותר. התכנית הופקדה, עברה התקופה להגשת התנגדויות ובתאריך ה-18.6 תידון בותמ"ל לקראת מתן תוקף. המינהלת להתחדשות עירונית שבעיריית יקנעם פועלת לאורך כל התקופה במקצועיות ובשיתוף פעולה מלא עם כל התושבים שסומכים על העירייה ומשתפים פעולה, ומלווים על ידי אנשי מקצוע ומצפים להתקדמות התכנית שתבוא בקרוב".