נתניהו נגד הבייס שלו? בג"ץ יכריע בשאלה הנוגעת למאות אלפים

חוק ההסדרים הנוכחי - הכרזת מלחמה על השיכונים: מתברר כי החלטות שקידם נתניהו בעבר, מתנגשות באלו המופיעות בחוק ההסדרים החדש, ועלולות לפגוע בכיסם של מאות אלפים, עד לסכום כולל של כ-500 מיליארד שקל.

הדרמה הגדולה תערך ביום חמישי הקרוב (16/3) בבג"צ - במסגרתה ידונו השופטים עמית, וילנר ומינץ, באחד הנושאים החשובים בחברה הישראלית - בפגיעה החמורה בזכות החוקתית לקניין של בעלי הנכסים בשכונות העוני, הנוגעת למאות אלפי אזרחים. נזק שיגיע ל-500 מיליארד שקל לתושבי השיכונים, נטען בבג"צ.

את העתירה לבג"ץ, הגיש המכון לרפורמות מבניות, המיוצג על ידי עוה"ד אילן סופר וגיא וילף, כנגד הפגיעה החמורה בחופש החוזים ובחופש למשא ומתן שלהם, לגבי עסקה כה משמעותית עבורם ועבור עתיד משפחתם (בג"ץ 8958/21).

בשנת 2009, במסגרת הרפורמה ברשות מקרקעי ישראל שערכה הממשלה ה-32 בראשות בנימין נתניהו, העניקה ממשלת ישראל ל-750 אלף חוכרים את זכויות הקניין במקרקעין עליהן שוכנות דירותיהן.

זהו היה צעד שנועד להעצים את השכבות החלשות ולהפוך את שוק הדיור לליברלי ולתחרותי. מדינת ישראל אף הקימה בחוק את "הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית" אשר אמונה הייתה לשמור על זכויותיהם של תושבי השכונות ובמיוחד על זכויות הקניין שלהם בקרקע.

"כיום לא יעלה על הדעת שממשלה בראשותו של מר נתניהו תיתן ידה להרס הרפורמות החברתיות שחקק בממשלתו ב-2009 במסגרת חוק רשות מקרקעי ישראל", מסביר עוה"ד שרגא בירן, יו"ר המכון לרפורמות משפטיות.

"אלא שבניגוד למעשים הטובים הללו", טוען בירן, "במסגרת בג"צ, התכנסה חבורת בירוקרטים ופרסמה בחוסר סמכות את התיקון ל-"תקן 21", התקן השמאי על פיו נבחנת הכדאיות הכלכלית של עסקאות פינוי-בינוי. ה-"תקן" הזה קבע כי בכל רחבי הארץ יקבלו תושבי השכונות תמורה של דירה בתוספת גודל שבין 12 ל-25 מ"ר. כלומר, תמורה אחידה בכל מיזמי פינוי בינוי ברחבי הארץ, ללא כל התחשבות באופי הפרויקט הספציפי, מיקומו, אחוזי הבנייה, ובעובדה שכל תושבי השכונות הם בעלי המקרקעין".

בפועל, לפי המכון לרפורמות מבניות, תושבי השיכונים זכאים לכל זכויות הבניה הנובעות מהקרקע, בלי קשר בהכרח לשטח המבנה שבנוי על הקרקע כיום. לכן, בדומה לכל עסקת קומבינציה אחרת, הם זכאים לקבלת אחוז מסך זכויות הבניה בקרקע, שינתן באמצעות דירות או בשווי כספי.

"מנגנון של תוספת לשטח הדירה הקיימת הוא זכר ועדות לימי המעברות והשיכונים המוזנחים הידועים לשמצה. באותם ימים, תושבי המעברות לא היו הבעלים של דירתם, וניתן היה להפעיל נגדם את היה המנגנון המקפח של דירת תמורה. אולם, להבדיל מימי המעברות הידועים לשמצה, כיום התושבים הם בעלי קניין מלא בקרקע, ועדיין מבחינת התמורה ממשיכים להתייחס אליהם כאל תושבי מעברה", טוען עו"ד בירן.

"ובל נשכח", ממשיך בירן, "כי כל פעילויות הממשלה בנושא, וכן של הרשות להתחדשות עירונית - נכשלו. לראיה, במהלך 10 השנים עד 2020 ניתנו במסגרת מיזמי פינוי בינוי רק 17,777 היתרי בנייה. ממוצע שנתי של 1700 היתרים בפינוי בינוי בכל הארץ. כמות זעומה שרחוקה מלסייע בהתמודדות עם משבר הדיור".

במסגרת העתירה לבג"ץ הוגשו חוות דעתם של גדולי המומחים המשפטיים בישראל. עו"ד דרור שטרום, הממונה על ההגבלים העסקיים בעבר, קבע כי תקן 21.1 הוא "הסדר כובל וסוג של הגבל עסקי אסור, ברמה העסקית החוזית והמנהלית, שתוצאתו כפי הנראה גרועה מכל הסדר כובל אשר נדון אי פעם".

בנוסף, ציין כי "מועצת שמאי המקרקעין מעולם לא הוסמכה לקבוע מחירים אחידים שישולמו לבעלי דירות. ודאי שהיא לא הוסמכה לפגוע כך בשוק באופן שמקרטל את כלל היזמים ותאגידי הנדל"ן להציע תמורה אחידה וקביעת "מחיר גג" שישלמו יזמים ותאגידי נדל"ן לבעלי דירות בבניינים ישנים, במסגרת עסקות פינוי בינוי".

בחוק ההסדרים החדש נוסף הסדר שאין לו אח ורע ותקדים, והוא הבטחה של רווח מינימלי לקבלנים שהוא עבירה על חוק התחרות ממש.

פרופ' חיים זנדברג, מגדולי המומחים לדיני קניין, הראה כיצד בתהליך ערמומי של שנים, שכלל בין היתר תיקוני חקיקה, הנחיות מנהליות, תקנים שמאיים, מסמכי מדיניות ועוד, נכפתה גישה פוגענית, גישת 'דירת התמורה'.

"לפי גישה זו בעלי דירות במתחמי פינוי ובינוי נכפים להסתפק בתמורה של דירה חדשה אחת, המקבילה בשטחה לדירתם הקודמת, המקבילה בשטחה לדירתם הקודמת, בתוספת שטח קבועה, אחידה וקטנה, וזאת ללא קשר להיקף זכויות הבנייה שישנן. לעומת זאת, מי שזוכים בעיקר השווי הכלכלי של זכויות הבעלים במקרקעים הם יזמים שאינם בעלי המקרקעין".

לבסוף, פרופ' יואב דותן, מומחה למשפט חוקתי ומינהלי, הראה כי התיקון לחוק הנדון הוא 'חריג בקנה מידה היסטורי': "זוהי הפעם הראשונה בה נחקק במסגרת חוק ההסדרים חוק הנוגע ללב לבו של המשפט הפרטי, שאינו קשור כלל למשפט הציבורי .כל הרציונליים מורים כי מדובר במחטף בלתי חוקי ופוגעני".

בשנה האחרונה, בתקופת כהונתה של "ממשלת השינוי", עמד חוק ההסדרים הקודם וכלל מספר רב של תיקונים אשר ההיגיון היחיד שעמד בבסיסם, לטענת המכון לרפורמות מבניות, הוא החלשת כוחם המשפטי והקנייני של תושבי השכונות. כך, הרוב הדרוש לעסקת פינוי בינוי לפי חוק פינוי בינוי הופחת מ-80% לשני שליש, מה שפוגע ביכולת המיקוח של תושבי השכונות למול היזמים. כל זאת מבלי לעגן שום הגנה חלופית על בעלי הדירות.

בזמן גיבוש החקיקה הודיעה היועצת המשפטית של הכנסת, עו"ד שגית אפיק, כי התיקון האמור הוא "מורכב מאוד ומעורר בחלקו קשיים משפטיים מהותיים. בין היתר, בעניין זכות הקניין של בעלי דירות במתחמי פינוי בינוי באופן שנדרש דיון מעמיק בסוגיות אלה. אין קשר לתקציב". גם היועץ המשפטי של ועדת הפנים, עו"ד תומר רוזנר, חזר ואמר כי התיקון מהווה "פגיעה משמעותית בזכות הקניין".

בנוסף, בחודש יוני 2022 פרסמה מועצת שמאי המקרקעין תחת שר המשפטים הקודם גדעון סער את "תקן 21.1" - עדכון של תקן 21 המקורי. ב-"תקן" החדש נקבע שהתמורה לבעלי הנכסים תיקבע לפי "מדיניות תמורה לבעלי הדירות", ואם אין מדיניות כזו - "התוספת תחושב במדרגות של 0 מ"ר, 12 מ"ר ו-25 מ"ר".

ההפרש בין עסקות הקומבינציה בממוצע בכל הערים בהן קיימת התחדשות עירונית, לעומת מה שניתן על פי תקן 21, הוא לפחות מיליון שקל לדירה ולגבי חמש מאות אלף דירות, המדובר בגזל של כ-500 מיליארד שקל בתושבי השכונות.

בעקבות הפעולות הללו הגיש המכון לרפורמות מבניות עתירה לבג"ץ נגד הפגיעה החמורה בזכות החוקתית לקניין של בעלי הנכסים בשכונות, הפגיעה בחופש החוזים ובחופש למשא ומתן שלהם לגבי עסקה כה משמעותית עבורם ועבור עתיד משפחתם (בג"ץ 8958/21), הקבוע לדיון בפני כב' השופטים עמית, וילנר ומינץ.

יצויין כי המייסד של המכון מונה ב-2008 לעמוד בראש כח המשימה הלאומי להתחדשות עירונית להענקת זכויות קנין לשכונות ולדיור בהישג יד, שאומץ ונחקק כרפורמה החברתית החשובה בממשלת נתניהו ב-2009.

לאחר הגשת העתירה וחוות הדעת, עלה הרושם כי רוח אחרת החלה לנשוב ממסדרונות השלטון. כך בספטמבר האחרון פורסם מכתב פומבי מפי שלומי הייזלר יו"ר מטה התכנון הלאומי דאז (ומנכ"ל משרד האוצר הנוכחי) ומרפי אלמליח, מנכ"ל מינהל התכנון.

במכתבם קראו השניים לשאוף למקסם את זכויות הבנייה האפשריות בראייה תכנונית באומרם ש-"על מוסד תכנון הדן בתוכנית להתחדשות עירונית לפעול לניצול מיטיבי של משאב הקרקע במסגרת התכנון הראוי והמתאים, תוך בחינת כלל שיקולים הצריכים לעניין".

הייתה זו בשורה גדולה מכיוון שהנחיה זו זונחת את גישת ה-"מינימום" המאפיינת את התקן ואת מדיניות הרשויות המקומיות שאימצו אותו, וטוב שכך. באמצעות עקרון זה היה ניתן לעשות התחדשות עירונית שמיטיבה הן עם תושבי השכונות, אשר מקבלים תמורה ראויה, וגם עם שוק הדיור בישראל שיזכה בהמוני דירות.

עם כניסת הממשלה הנוכחית לתפקידה, קיוו במכון שתתייתר העתירה לבג"ץ ותוכיח הממשלה כי אינה זקוקה לבג"ץ כדי לשמור על זכותם של תושבי השכונות.

אלא שדווקא ממשלה זו, ממשלה שאחד מדגליה הוא חיזוק האוכלוסיות המוחלשות בישראל, עלולה להמשיך את הפגיעה ואף להעצים אותה. כך, בטיוטת הצעת המחליטים לתכנית הכלכלית לשנת 2023 ו-2024 (חוק ההסדרים) מופיעות, לטענת מגישי הבג"צ, כמה מההצעות הפוגעניות ביותר כלפי תושבי השכונות שראינו מעולם:

• הכרה בתקן 21: בטיוטת חוק ההסדרים מופיעה לראשונה הכרה חוקית בתקן שמאי 21. מדובר בתקן שלפי כלל המומחים נולד בחוסר סמכות ומקבע הסדר כובל בלתי חוקי.
• הפחתת הרוב הדרוש לפי חוק חיזוק בתים משותפים לשני שליש בלבד: לפי ההצעה, גם בהריסה ובניה של בניין יחיד לפי חוק חיזוק מבנים יהיה צורך ברוב של שני שליש מבעלי הדירות בלבד - בדומה לרוב לפי חוק פינוי-בינוי. ההצעה פוגעת דרמטית באפשרות של בעלי הדירות להתנגד לפרויקטים שהם לא מעוניינים בהם ו/או לא מקבלים בהם תמורה ראויה.
• העלאת הרווח ליזמים: לפי ההצעה, נקבע שיש להעלות את שיעור הרווח היזמי בתקן 21 לצורך "עידוד ההתחדשות העירונית". אל נשכח - תקן זה קובע מלכתחילה תמורה זעומה לתושבי השכונות של 12 מ"ר (שכן זוהי מדיניות רוב העיריות). אך מתעלמת מכך שהתחדשות עירונית היא הבוננזה הנדל"נית בימינו שרבים קופצים עליה, לאור הסיכון הנמוך יחסית שבתחום זה. כתוצאה מכך, התמורה לבעלי הדירות תתכווץ עוד יותר (כי זכויות הבניה של הפרויקט יישארו דומות), והפוטנציאל החברתי האדיר הטמון בהתחדשות עירונית ובהתחדשות השכונות ילך כמעט אך ורק לקבוצה מצומצמת של יזמים - במקום לכלל בעלי הנכסים.
• ביטול מגבלת אי התלות של השמאים: מנגנון נוסף שיבטיח את שליטת הקבלנים בתהליך הוא ביטול המגבלה שנועדה לשמור על אי התלות של שמאי פינוי בינוי ולמנוע ניגודי עניינים. הרציונל מאחורי המגבלה היה שקשר של השמאים עם היזמים עלול להטות את התמורה לטובת היזמים ולרעת התושבים. לאחר ביטול המגבלה, השמאי עשוי להיות קשור בדרך כזו או אחרת ליזם ולפיכך להעדיף את האינטרס של היזם - השחקן החוזר - על פני בעלי הדירות - השחקנים החד פעמיים. זוהי העברת כוח נוספת מתושבי השכונות אל עבר הקבלנים, והכל בתירוץ של "עידוד ההתחדשות".