חיזוק ולא הריסה: כך החזירו ראשי הערים לחיים את התמ"א המקורית

נתקלתי במצבים שבהם נאלצתי לסגת מתמ"א 38/2 לתמ”א 38/1 בחיפה. באופן אבסורדי זה קרה מאחר שהחברה שלנו נתקעה במספר פרויקטים, לאחר שכבר גייסה את הדיירים. הסיבה לכך היא העירייה שמגבילה את זכויות הבנייה לתמ"א מסוג הריסה ובנייה מחדש (תמ"א 2\38) במקומות מסוימים בשכונת אחוזה עד כדי כך שהיא מוציאה מהם את כל הרווחיות. אף הגעתי למצב של עתירה משפטית על הרקע הזה נגד הוועדה המקומית חיפה. לצערי העתירה הזו נדחתה" כך אומר אבי אלונים, בעלי חברת יזמי אלונים, שנחשבת לגדולה מבין חברות הנדל"ן שעוסקות בתוכנית חיזוק המבנים הארצית בחיפה.

אלונים מספר על הפעילות של החברה שלו, אולם בדיקת "גלובס" מעלה שהמציאות שאותה הוא מתאר, באה לידי ביטוי בחתך ארצי, כך שנרשמת עלייה במספר הפרויקטים במסלול חיזוק המבנים (תמ"א 1\38), וירידה במסלול ההריסה ובנייה מחדש (תמ"א 2\38).

בשנת 2014 הוחל בבנייתן של 1,141 דירות במסלול תמ"א 2\38, ואילו במסלול השני הוחל בבנייתן של 933 דירות. במילים אחרות - פער של 208 דירות, בין שני המתווים, שהלך וגדל ב-2015, ואילו ב-2016 הגיע לשיא של 1,522 בין שני המסלולים.

אלא שבתוך זמן קצר התהפכה המגמה והפער הלך והצטמק. בעוד שמספר הדירות שהוחל בבנייתן במסלול תמ"א 2\38 עלה במקצת, ב-2017, באותה השנה חל זינוק במספר הדירות שהוחל בבנייתן במסלול החיזוק. ב-2018 הפער הצטמצם ל-457 דירות בין שני המסלולים, היות שחלה ירידה תלולה במספר הדירות שהוחל בבנייתן במסלול ההריסה ובנייה מחדש.

לפני שנסביר מדוע המציאות בשטח השתנתה, הנה היסטוריית תמ"א 38 על קצה המזלג: תמ"א 38 אושרה ב-2005, במטרה לחזק מבנים מפני רעידות אדמה, תוך השענות על כוחות השוק, וללא תקציב ממשלתי. איך הנס הזה יכול לקרות? המדינה העניקה לדיירים בבניינים שמיועדים לחיזוק (בניינים שנבנו עד שנת 1980 וקריטריונים נוספים) זכויות בנייה נוספות, או במילים פשוטות אפשרות לבנות עוד דירות ושטחים נוספים, על המגרש שעליו בנוי הבניין. וכך נוצר התמריץ הכלכלי ליזמים לבצע בפועל את החיזוק עבור דיירי המבנה. תחילה נקבע מסלול אחד בלבד לתוכנית, קרי תמ”א 1\38, לפיו הבניין יחוזק ויתווספו לו כ-2.5 קומות על הגג, וכן אלמנטים נוספים לדירות הקיימות של ממ"דים, מרפסות ומעליות, מה שכאמור מימן את עלות הפרויקט כולו.

לפני כעשור נהגה מסלול חדש, תמ”א 2\38, שבו לא חוזקו המבנים, אלא נהרסו לחלוטין, כמו בפרויקט פינוי בינוי, והוקמו מחדש. זאת לפי מפתח של זכויות הבנייה של התוכניות התקפות באותם האזורים, בתוספת לזכויות הקיימות של התמ"א. המשמעות מכך, בחלק מהמקומות היא פרויקטים בעלי כמות דירות גדולה יותר מזו של המסלול הראשון. השוק קיבל בהתלהבות את הגרסה החדשה לתמ"א, בעוד שהתמ"א ה"קלאסית", 38/1 נחלשה. קולות שנשמעו בשוק הנדל”ן אף צפו שהמתווה החדש "יחסל" את מתווה החיזוק, היות שמבנים חדשים חזקים יותר הנדסית מבניינים מחוזקים, וגם כי הדיירים מעדיפים את המסלול החדש.

מה קרה ב-2017 שקטע את סיפור ההצלחה של תמ"א 38/2? הבעיות החלו בסוף 2015, אז הודיע המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, ארז קמיניץ, כי המדינה אינה שותפה לפרשנות מפליגה שנתנו ועדות ערר שונות לזכויות הבנייה הנרחבות שמאפשרת תמ"א 38/2, וכי לא לכך נוצרה התוכנית. קמיניץ למעשה הוציא תמרור עצור לבנייה מסיבית מכח תמ"א 2\38 שהביאה לתוספת דירות משמעותית במרכזי הערים. במשך כשנה הוקפאה הגרסה הזו של תמ"א 38, עד שבנובמבר 2016 אושרה גרסה 3א' לתמ"א, שנועדה להסדיר את הזכויות המוקנות בשיטת ההריסה והבנייה.

אולם התקווה של הוגי התיקון, כי הנוסחה החדשה תחזיר את השימוש במסלול ההריסה והבנייה מחדש למסלול העלייה התלולה - לא צלחה, היות שהיא נתקלה בכתף קרה מצד ראשי עיריות רבים, שחלקם הוציאו הנחיות להגבלת התמ"א בגרסת ההריסה ובנייה מחדש זאת, משום שהיא מגדילה את מספר הדירות במרכזי הערים - ובמילים אחרות מגדילה את היקף האוכלוסייה במיקומים שסובלים ממילא מתשתיות עירוניות מיושנות. על כך יש להוסיף את העובדה שארנונה ממגורים בלבד, “לא משתלמת” לתקציב העירוני הכולל.

בשבוע שעבר נחשף ב"גלובס" כי בקריית מוצקין ובקריית ביאליק יצאו הנחיות עירוניות להגבלת תמ"א 2\38. עוד לפני זה בחיפה, בתל אביב וברמת גן הצהירו שהם פועלים להתוויית מדיניות לתמ"א 38, שבפועל נועדה להגביל את תמ”א 2\38. אפילו בפרדס חנה-כרכור הודיעו, שבכוונתם לנסח מדיניות להתחדשות עירונית, ברוח זו.

"תיקון 3א' יצר הבחנה בין גובה הבניין לזכויות הבנייה שהיזם קיבל, ובפועל רוב הרשויות לא היו מוכנות לתת את מלוא הזכויות בפרוייקטים, מה שהפך אותם לפחות אטרקטיביים עבור היזמים”, מסביר עו”ד מיכה גדרון, לשעבר יו"ר ועדת הערר המחוזית לתכנון ולבנייה תל אביב, שהגה את הנוסחה שעוררה את המחלוקת עם היועץ המשפטי לממשלה.

גדרון מציין כמה דוגמאות - לדבריו בגבעתיים אפשרה התוכנית להוסיף 2.5 קומות ואפילו שלוש וחצי קומות במצבים מסויימים, אלא שמדיניות העירייה לא אפשרה בפועל אפילו הוספה של קומה וחצי. לדבריו גם ברמת גן ובתל אביב המדיניות של הרשויות היתה דומה. "הרשויות קיצצו בזכויות בגלל התובנה שאי אפשר לבנות עוד ועוד במרכזי הערים בצורה הזו. וזה גרם לכך שתמ”א 2\38 הפכה לחסרת כדאיות כלכלית עבור היזמים, בניגוד למסלול החיזוק שנותר כלכלי. צריך לזכור, שפרויקט של ההריסה ובנייה מחדש הוא לרוב גם יקר יותר לביצוע - הצורך לפנות דיירים לשנתיים, לבנות מרתפי חנייה ועוד מייקרים מאוד את הגרסה הזו".

מנכ"ל חברת קרסו נדל"ן, דן פרנס, מכיר היטב את המציאות הזו. לפני כחודש הרסה חברה שלו מבנה בגבעתיים, בדרך להקמת מבנה חדש תחתיו, במסגרת פרויקט של הריסה ובנייה מחדש, שהחל לפני 7 שנים. פרנס מספר, כי התהליך של לזכות באמון הדיירים ובתמיכתם ארך שנים רבות, אלא שאז, כך לדבריו "התעוררה העירייה" עם הנחיות מרחביות חדשות, ועם דרישות שהתעוררו בעקבותיהן: "נדרשנו להנמיך את גובה הפרויקט, לבטל את המרפסות בשתי הקומות הראשונות ולהתפשר גם בקווי הבניין", הוא מספר. "בשלב מסוים הפרויקט כמעט בוטל. כשהגענו לוועדה בשלב הרישוי, קיבלנו לפתע סירוב ממנה, ונאלצנו לפנות לוועדת הערר המחוזית, מה שגזל עוד שנה וחצי. למזלנו, הדיירים שליוו אותנו לאורך כל הדרך הסכימו לוותר על חלק מהשטח של הדירות שקיבלו, כדי לאפשר להוציא את הפרויקט אל הפועל".

קרסו מספק חיסרון נוסף למסלול תמ"א 2\38 - הליכי התכנון עצמם, "בעוד פרויקטים של פינוי-בינוי מאושרים באמצעות תב"עות (תכניות בניין עיר), שנדונות בוועדות המחוזיות, תמ”א 38 מאושרת בהליכי רישוי והם חשופים לרגולציה מקומית. בתמ”א מסוג הריסה ובנייה מחדש אין זהות בין הערים השונות, ואין זהות בתוך הערים וגם לא בלוחות הזמנים. ראש עיר מתחלף, הנחיות חדשות מגיעות ועם זה יזמים צריכים להתמודד, יש יזמים שמוותרים על כאב הראש של משהו לא מוכר והולכים למוכר", הוא אומר.

"תיקון 3 א' נועד להוציא את העגלה מהבוץ, אבל גרם לזה, שהיא נתקעה לגמרי", מסביר גיא ששון, בעל השליטה בחברת ישראמיש שפועלת בתחום ההתחדשות העירונית. במקביל הוא משמש כיו”ר ועדת התחדשות עירונית בהתאחדות בוני הארץ. "התיקון העניק יותר ודאות, אבל סינדל את המתווה הזה של התמ"א. על זה יש להוסיף את העובדה שתוצאות הבחירות האחרונות בשלטון המקומי הביאו להחלפת ראשי ערים רבים, כשלרבים מהחדשים יש אג'נדה שלא רוצה לראות עודף בנייה במרכזי הערים המיושנים".

מנכ"ל פורום ה-15, איתן אטיה, מסכם וצופה שמגמת ההיחלשות של מסלול ההריסה ובנייה מחדש תמשיך בעתיד, "העיריות אינן אוהבות את תמ"א 38. במתכונת הנוכחית, זו אינה התחדשות עירונית, אלא התחדשות של בניין, כשאת היזם והדיירים לא מעניינת השפעת הפרויקט על הסביבה, השכונה או הרובע. זאת כשמנגד העירייה היא זו שצריכה לתת מענה, ולפתח את הסביבה בכל הקשור לתשתיות שנובעות מפרויקט כזה והמקורות הכספיים שלה לזה הם תקציבי פיתוח והיטלי השבחה. ללא היטלי השבחה - ופרויקטים של תמ"א 38 נהנים מפטור מהיטלים - אין להם מקורות תקציביים, ואם אין מקורות תקציביים, העיריות מצמצמות את הזכויות לתמ"א 38 במקומות שהן יכולות - והסובלת העיקרית היא תמ"א 38/2". ¿

הצפי להמשך הגידול בהיקפים של תמ"א 1\38, לעומת מסלול ההריסה ובנייה מחדש, בא לידי ביטוי במספר היתרי הבנייה שנתנו בשנה שעברה הרשויות המקומיות המרכזיות, שבהן מתבצעים פרויקטים של חיזוק מבנים.

מנתוני הרשות להתחדשות עירונית עולה, כי מספר ההיתרים שניתנו לבניינים שביקשו לבצע תמ"א 1\38 עולה על מסלול 2\38. המשמעות הברורה היא שבתקופה הקרובה ייבנו יותר פרויקטים מסוג חיזוק מבנים. לפי הנתונים באשדוד ניתנו ב-2018 היתרים ל-34 בניינים במסלול החיזוק, בעוד שבמסלול ההריסה ובנייה מחדש לא ניתן שום היתר. בערים ירושלים, הרצליה ופתח תקוה הנתונים מצביעים על יתרון ברור של תמ"א מסוג החיזוק. לעומת זאת דווקא ברמת גן ובגבעתיים, המספרים טרם מצביעים על המדיניות החדשה שמעדיפה את התמ"א המקורית.