היקפי הבנייה למגורים מזנקים - אבל שוכחים את מבני הציבור

הסיבות לפערים: אין כוח-אדם, אין תמריצים, ואין תקציבים. מי בכלל צריך מגרש ספורט ואולם תרבות?

בית חולים איכילוב (שרון בוקוב)
איכילוב (צילום: שרון בוקוב)

בשבוע שעבר כתבנו שהתחלות הבנייה וגמר הבנייה למשרדים ולמסחר - שאמורים להניב לרשויות המקומיות ארנונה ולספק הכנסה שתאזן את המגורים הגירעוניים - רשמו בשנה שעברה ירידה משמעותית. השבוע נעסוק בפן אחר ומהותי של בנייה שאינה למגורים - מבני ציבור.

האם שכונות המגורים החדשות והענקיות שמוקמות בארץ מקבלות תמיכה מספקת של מוסדות ציבור? האם בזמן שהתחלות הבנייה למגורים נמצאות ברף גבוה בשנתיים האחרונות, יותר מ-50 אלף יחידות דיור בשנה, התחלות הבנייה למבני הציבור מציגות צמיחה דומה? האם בכל השכונות החדשות, וגם בשכונות הישנות המתחדשות, יהיו מחר או מחרתיים מספיק גנים ובתי ספר, מרפאות, ספריות, בתי כנסת ואולמות תרבות?

על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה המתמקדים בהתחלות בנייה, בנייה פעילה וגמר פעילה בייעודים הרלוונטיים, התשובה כנראה שלילית. במקום לראות עלייה בהיקפי הבנייה של מוסדות ציבור, נרשמה ב-2016 ירידה ברוב הייעודים.

התחלות הבנייה שאינה למגורים ירדו בסך הכול בלמעלה מ-20% בשנת 2016 לעומת שנת 2015. נתוני גמר הבנייה מעידים אף הם על ירידה של כ-35% בשנה. נתוני הלמ"ס אודות מבני הציבור מעידים כי גם בתחום זה נרשמה ירידה לא מבוטלת בין 2015 ל-2016, למרות הגידול באוכלוסייה ולמרות הקמת שכונות חדשות והיקפי בנייה גבוהים למגורים. נציין כבר כעת כי הירידה משמעותית יותר בכל הקשור לבניית מבני חינוך ומבני ציבור אחרים, ואילו דווקא בתחום מבני הציבור לבריאות נרשמה עלייה.

ברמה הארצית יש מגמת ירידה בארבע השנים האחרונות (2013-2016) בכל הקשור להיקפי הבנייה הפעילה בכלל ייעודי מבני הציבור. בחלוקה למחוזות, בהתחלות בנייה של כלל מבני הציבור נרשמה במחוזות ירושלים וחיפה ירידה גורפת מ-2016 ל-2015. בנתוני גמר הבנייה לכלל מבני הציבור ניכרת תמונה דומה במחוז חיפה וגם במחוז הצפון - ירידה בשיעור המ"ר שבנייתן הסתיימה ב-2016. עם זאת, כשבוחנים את הבנייה הפעילה ברוב המחוזות המגמה מעורבת, למעט מחוז המרכז, שם היקף המ"ר בבנייה עבור מוסדות ציבור רשם ירידה לעומת 2015 גם בבריאות, גם בחינוך וגם בשאר הייעודים. נזכיר שמדובר במחוז בו הבנייה הפעילה למגורים נמצאת ברמה הגבוהה ביותר (כמעט 7 מיליון מ"ר), ולכן ירידה בשיעור הבנייה הפעילה במוסדות הציבור מעוררת תהייה (שלא לומר בהלה).

"הקצאה רק למגורים"

ברשויות המקומיות אומרים שהירידה בהיקף הבנייה נובעת בראש ובראשונה מבעיה תקציבית: "בניית מבני ציבור שאינם בתי ספר וגני ילדים, כמו היכלי תרבות וכד' - תלויה במקורות התקציביים שיש לרשויות המקומיות וביכולתן לקחת הלוואות מהבנקים לצורך מימון התב"ר (תקציב בלתי רגיל) שמתקצב את המיזמים היקרים הללו", אומר עו"ד איתן אטיה, מנכ"ל פורום 15 הערים הגדולות. לדבריו, "ירידה בהיקף התחלות הבנייה של מבני ציבור מסוג זה יכולה לנבוע אך ורק מהדלדלות של מקורות התקצוב של הרשויות המקומיות, ומיכולתן לשאת בהלוואות העתק מהבנקים כדי לתקצב את התב"רים הללו.

"אגב, לא אחת משרדי הפנים והאוצר אוסרים על העיריות לקחת הלוואות לצורך מימון תב"ר ובניית מבנה ציבור כזה או אחר, בין היתר בגלל שהם הגיעו למסקנה שנטל ההלוואות ודלדול המקורות של אותה רשות מקומית הגיעו לנקודה שמסכנת את הרשות.

"ממשלת ישראל עוד מגדילה לעשות ומוסיפה ומחלקת זכויות בנייה במתנה ליזמים ומעניקה להם פטור מתשלום היטל השבחה. לאור כל האמור, אין כל פלא שמקורות התקצוב של השלטון המקומי התדלדלו, כך שאינם מאפשרים בנייה מסיבית של מבני ציבור".

ובעוד ברשויות המקוריות מדברים על בעיה מימונית, הקבלנים מסבירים את המצב במצוקת כוח-האדם ובהעדפה הברורה של המדינה להשקיע בתחום המגורים. אשר גרין, סגן נשיא התאחדות בוני הארץ ויו"ר אגף בנייה חוזית, אומר: "אני שואל כבר כמה זמן את כל הגורמים עם מי הם רוצים שאעבוד באתרי הבנייה של אותם מבני ציבור. היום אני לא מקבל עובדים זרים ולא מקבל פלסטינים, כי על פי ההקצאות החדשות הם הולכים רק למגורים. אז או שאהיה גנב ואעסיק בצורה לא חוקית, או שאתמודד עם מצב בלתי אפשרי. זה מצב לא נורמלי.

"התקשרו אליי ממוסד ביטחוני מכובד ושאלו אותי איך אני יכול לעזור להם, כי הם לא מצליחים לקבל הצעות מקבלנים. שאלתי למה? אמרו לי שהקבלנים לא מגישים הצעות כי הם טוענים שאין להם עובדים ושהכל מתמקד במגורים. וזו דוגמא אחת.

"אפילו הנושא של התיעוש משפיע. נותנים עכשיו הטבות למי שיבנה מתועש. יופי. אבל גם זה רק למגורים, בניית מבני ציבור לא מתועשת ואין הטבות. אז גם הקבלנים מעדיפים שוב ללכת למגורים. רודפים אחרינו להגיש הצעות, ואנחנו לא פעם צריכים להגיד 'לא'. אין הרבה חברות שיכולות לבצע, ובטח לא פרויקטים מסובכים. בתקופה האחרונה קבלני ביצוע רק הולכים ומתמעטים, ואין במקומם חדשים שקמים. הכל משפיע".

בריאות: מחלקה היא 1,600 מ"ר במקום 1,000

בכל הקשור למבני בריאות התמונה שעולה מהנתונים אופטימית יותר, אך התמקדות במספרים אינה מגלה את התמונה כולה. קטגוריית הבריאות כוללת בניית בניינים ותוספות בנייה המיועדים למתן שירותי בריאות: בתי חולים, מרפאות וחדרי חולים ותחנות טיפת חלב.

על פי נתוני הלמ"ס, שיעור התחלות הבנייה זינק ב-75% בין 2015 ל-2016, מרמה של כ-28 אלף מ"ר ב-2015 לרמה של כ-49.2 אלף מ"ר ב-2016. ומנגד, נתוני גמר הבנייה מעידים על ירידה בשיעור 37% באותה התקופה. כך שאמנם התחלות הבנייה זינקו, אבל ייתכן שהן מחפות על המחסור שנוצר בשנה שעברה, אז עמדו התחלות הבנייה על שפל של שנים אחדות.

בחינת היקפי הבנייה הפעילה לאורך השנים האחרונות מעידה על ירידה מתמשכת בהיקפים. כך, ב-2013 עמד נתון זה על כ-303.2 אלף מ"ר ובשנת 2016 על כ-271.1 אלף מ"ר.

ברמת המחוזות, ניכר שבמחוזות ירושלים, הצפון וחיפה חלה ירידה בשיעור התחלות הבנייה, אולם במחוזות תל-אביב, המרכז והדרום נרשמה עלייה. הירידה המשמעותית ביותר נרשמה במחוז ירושלים שם צנחו התחלות הבנייה בלא פחות מכ-95% מרמה של כ-12.9 אלף מ"ר ב-2015 לרמה של 546 מ"ר בלבד ב-2016. במחוז חיפה מדובר בירידה בשיעור של 82% מרמה של 6,646 מ"ר לרמה של 4,070 מ"ר ובמחוז צפון מדובר על ירידה בשיעור 11.5% מרמה של 4,600 מ"ר ל-4,070 מ"ר. במחוז מרכז עלו התחלות הבנייה בשיעור 25% ובמחוזות תל-אביב והדרום נרשם זינוק משמעותי בהתחלות הבנייה, שמקורו במעט התחלות ב-2015 אם מדובר בתל-אביב ובזינוק במחוז דרום בשל הבנייה הנרחבת בברזילי באשקלון ובבית החולים סורוקה בבאר שבע.

נתוני גמר הבנייה, ההיצע שהשתחרר לשוק, מראים ירידה ברוב המחוזות. למעט מחוזות ירושלים והדרום שרשמו עלייה (62% ו-110% בהתאמה) לצד יו"ש עם עלייה בשיעור של למעלה מ-280% (במספרים מדובר בהיקפים זניחים - מרמה של 255 מ"ר לרמה של 980 מ"ר), בשאר המחוזות נרשמה ירידה. כך, הירידה המשמעותית ביותר נרשמה במחוז תל-אביב בו ניכרת ירידה בשיעור כ-99% לרמה של כ-50 מ"ר בלבד ב-2016. ירידה משמעותית נרשמה גם במחוז הצפון (84%) לרמה של 3,696 מ"ר בלבד ב-2016. במחוזות חיפה והמרכז נרשמה ירידה נוספת, בשיעור 64% ו-16% בהתאמה.

יהודה רון, סמנכ"ל בכיר במשרד הבריאות וראש מינהל תכנון ובינוי ופיתוח מוסדות רפואה, מאשר שבשנים האחרונות היקף ההשקעה בבניית מבני בריאות חדשים ירד משמעותית. "בינוי בתחום הבריאות קשור למימון ממשלתי וגם לתרומות, ושני הדברים ירדו משמעותית.

"בעבר, בתחילת שנות ה-70 למשל, ההשקעה היתה אדירה. במונחים של היום, היתה השקעה שהיקפה סדר גודל של 20 מיליארד שקל. בשנת 1973 היו בבנייה 7,000 מיטות במערכת ועוד 1,000 מיטות בתכנון.

"הבנייה היתה בכל התחומים: מיטות כלליות, פסיכיאטריות, שיקום וכו', חלקן בבי"ח חדשים וחלקן שדרוג בי"ח קיימים שהיו בצריפים. היקף הבנייה האדיר של מיטות התבצע כאשר היו באותו זמן 10.5 אלף מיטות כלליות, זו היתה תוספת משמעותית ביותר.

"על מנת להבין את השינוי שחל נציין לדוגמה ששיעור המיטות הכלליות ל-1,000 נפש עמד אז על 3.3, ואילו היום עומד על פחות מ-1.8 ל-1,000 נפש. גם היקף תקציב הפיתוח הממשלתי, היום הוא 3% מסה"כ התקציב של משרד הבריאות הכולל בתי חולים לעומת שליש מכלל התקציב שהיה באותן שנים. מאז שנות ה-70 לא היה דבר כזה".

זאת ועוד, "התקנים החדשים שרק הולכים ומתווספים הופכים למשל את שטח המחלקות היום לגדולות יותר ממה שהיה נהוג בעבר", אומר רון. "אם פעם מחלקה היתה בשטח של 1,000 מ"ר, היום מחלקה אחת היא בשטח של 1,600 מ"ר, כי המטראז' של כל פונקציה גדל. אז גם אם היקף המ"ר נשא אותו הדבר, התוצר הסופי נמוך יותר, למשל שתי מחלקות לעומת שלוש פעם. ולזה צריך להוסיף את התייקרות חומרי הגלם, וכן דרישות סטטוטוריות חדשות כמו כיבוי אש, מיגון, חיזוק מבנים, נגישות וכו'. הכל מוביל בסופו של דבר לעלויות גבוהות יותר ולפחות התחלות בנייה".

עוד מרכיב משמעותי הוא נושא הקרקע, וגם בנושא הזה מסביר רון כי קשה למצוא שטחים פנויים, בעיקר באזור המרכז. "צוחקים עליי לפעמים שאני מחפש כבר היום קרקע לעוד 30 שנה אבל אני אומר שהדברים האלו לוקחים זמן וצריך להתחיל לעבוד על זה היום כדי לא למצוא את עצמך מחפש בנרות מגרשים עוד כמה שנים".

רון אומר שבעוד נתוני התחלות הבנייה המתייחסים ל-2016 לבדה מעידים על עלייה במ"ר הבנוי לעומת 2015, צריך להסתכל על המגמה הארוכה יותר, לראות מה היה היקף הבנייה הפעילה בשנים האחרונות - ולגלות שאכן נרשמת ירידה זוחלת. "יש גם משתנים שלא קשורים רק להתחלות או לגמר בנייה כי בניין יכול להיות גמור, אבל להמתין תקופה ארוכה עד שייקבל טופס 4 למשל. עוד דבר שמשפיע הוא תקופת בחירות שבה יש הקפאה של ההתקשרויות הממשלתיות".

את הקפאת ההתקשרויות אפשר לראות גם בנתוני התחלות הבנייה ב-2015 במבני הבריאות. בשנת בחירות זו עמד היקף המ"ר שהחל להיבנות על שפל של כ-28 אלף מ"ר בלבד.

מבני ציבור (גלובס)

מי צריך בית אבות

נתוני הלמ"ס מפרידים בין מבני הציבור לחינוך ובריאות, לבין שאר מבני הציבור. הקטגוריה השלישית כוללת שירותי סעד, דת, בידור, ספורט ומקלטים ציבוריים. למשל מתנ"ס, בית כנסת או בית אבות.

על פי הנתונים, גם קטגוריה זו רשמה ירידה הן בהתחלות הבנייה והן בגמר הבנייה. וגם במקרה הזה, סקירת היקפי הבנייה הפעילה מעידה אף היא על מגמת ירידה במ"ר הבנויים.

ברמה הארצית, ב-2016 החלו להיבנות כ-159.3 אלף מ"ר לעומת כ-228.7 אלף מ"ר ב-2015, ירידה בשיעור של כ-30%. נתוני גמר הבנייה מעידים על ירידה בשיעור 27% באותה התקופה, ל-185.9 אלף מ"ר ב-2016. בבנייה הפעילה ירד היקף המ"ר שנמצאים בעבודה בשיעור 5%.

גם כאן, החלוקה למחוזות מעידה על מגמה מעורבת. בכל הנוגע לירידה בהתחלות הבנייה, המחוז שבו התחלות הבנייה למגורים היו הגבוהות ביותר - מחוז מרכז - נמצא בראש הרשימה. בשנת 2015 החלו להיבנות כ-96.2 אלף מ"ר לעומת כ-26.8 אלף מ"ר בשנת 2016, צניחה של 72%. קשה שלא לתהות כיצד מוסדות הציבור יתמכו בכל בנייני המגורים החדשים.

ירידה משמעותית בשיעור 42.5% נרשמה גם במחוז חיפה, מ-53.2 אלף מ"ר לכ-30.5 אלף מ"ר בלבד. במחוז ירושלים נרשמה ירידה בשיעור 29% ובמחוז צפון ירידה מתונה של כ-2.1% בלבד. במקביל, מחוז תל-אביב רשם את הזינוק הגדול ביותר (פי 5), מחוז הדרום רשם עלייה בשיעור 47.7% וגם ביו"ש נרשמה עלייה בשיעור 15.4%.

נתוני גמר הבנייה מעידים כי במחוזות ת"א וירושלים נרשמה הירידה הגדולה ביותר. כך, במחוז ירושלים ירד שיעור המ"ר שבנייתם הסתיימה ב-2016 בשיעור 86%, ל-11.2 אלף מ"ר. במחוז תל-אביב נרשמה ירידה בשיעור 82%, לרמה של כ-7,656 מ"ר בלבד. ירידה לא מבוטלת נרשמה גם במחוז חיפה, שם הסתיימה בנייה של מוסדות ציבור בהיקף 4,907 מ"ר ב-2016 לעומת כ-10.1 אלף מ"ר בשנת 2015. במחוז הצפון נרשמה ירידה בשיעור 14%. עם זאת, עליות נרשמו במחוזות מרכז, דרום ויו"ש. במחוז הדרום נרשמה עלייה משמעותית בשיעור 78% ל-70.7 אלף מ"ר. במחוז המרכז נרשמה עלייה בשיעור 20.5% לרמה של כ-55.1 אלף מ"ר בשנת 2016. ביו"ש האמיר המספר בשיעור כ-16.6% ל-12.1 אלף מ"ר.

בכל הקשור למבני חינוך, יש מפתחות קבועים שצריכים לעמוד בהם. על פי הנתונים, בשנת 2016 החלו להיבנות 314,434 מ"ר בייעוד זה בישראל. בהשוואה לשנת 2015, אז החלו להיבנות 393,295 מ"ר, מדובר בירידה של כ-20%. גם בנתוני גמר הבנייה נרשמה ירידה בשיעור של כ-19.3% בין 2015 ל-2016.

"הקפאת התקשרויות"

בחינת נתוני הבנייה הפעילה מעידה אף היא על ירידה בהיקפים בין 2015 ל-2016, בשיעור כ-4.4% במ"ר הבנוי למבני חינוך. כשבוחנים את היקף הבנייה הפעילה במבני חינוך בשנים 2013-2016 ניכרת ירידה בהיקף המ"ר שנמצאים בבנייה מרמה של כ-58.8 אלף מ"ר ב-2013 לכ-51.3 אלף מ"ר בשנת 2016.

"עיקר מבני הציבור שהרשויות המקומיות בונות הם מטבע הדברים בתי ספר וגני ילדים. לגביהם אנו בונים על פי הגידול של העיר, ובונים כל העת, ללא הפסקה, כי כידוע הגידול הטבעי בישראל הוא מהגבוהים בעולם", אומר עו"ד איתן אטיה, מנכ"ל פורום ה-15.

תחום מבני החינוך הושפע מכמה החלטות ואירועים בשנים האחרונות. למשל, ההחלטה להחיל את חוק חינוך חינם כבר מגילאי שלוש, הובילו לקפיצה ב-2014 למשל, אבל בשנים שלאחר מכן נרשמה ירידה. במקביל, בחירות 2015 הובילו להקפאת התקשרויות, מה שהוביל גם במקרה הזה לצמצום התחלות בנייה.

הירידה בהתחלות הבנייה ניכרת במרבית המחוזות. הירידה המשמעותית ביותר, בשיעור של כ-42.4%, נרשמה במחוז חיפה, שם החלו להיבנות כ-26.5 אלף מ"ר בשנת 2016 לעומת כ-46.1 אלף מ"ר ב-2015. ירידה משמעותית נרשמה גם במחוז ירושלים מרמה של כ-67.5 אלף מ"ר ב-2015 לכ-44.1 אלף מ"ר ב-2016, ירידה בשיעור כ-35%. ירידה דומה נרשמה באותה התקופה גם במחוז הדרום, ירידה בשיעור כ-32.4% לרמה של כ-44 אלף מ"ר ב-2016. ירידות נוספות, אם כי מתונות יותר, נרשמו במחוזות מרכז (14%) ותל-אביב (1.3%). המחוזות שבהם נרשמה עלייה בשיעור התחלות הבנייה למבני חינוך הם מחוז צפון(0.9%) ומחוז יהודה ושומרון (יו"ש), עם עלייה של 3.8%.

כאשר מסתכלים על נתוני גמר הבנייה של מבני החינוך, גם כאן נרשמה ירידה ברוב המחוזות. הירידה המשמעותית ביותר בגמר הבנייה נרשמה במחוז חיפה, שם צנח נתון זה בכ-51.7% לרמה של כ-19.9 אלף מ"ר בלבד. גם במחוז ירושלים נרשמה ירידה משמעותית, בשיעור כ-45%, לרמה של כ-41.2 אלף מ"ר ב-2016.

מחוז הצפון רשם אף הוא ירידה משמעותית בגמר הבנייה בשיעור כ-36.7% לרמה של כ-42.1 אלף מ"ר ב-2016 וכך גם מחוז דרום עם ירידה בשיעור כ-21.4% לרמה של כ-50.2 אלף מ"ר. במקביל, מחוז תל-אביב דווקא רשם עלייה בכל הקשור לגמר הבנייה, בשיעור 16% לצד מחוז המרכז בו נרשמה עליה של כ-3.4% ואזור יו"ש עם עליה בשיעור 18%.

ומה כוללת קטגוריית החינוך? לפי הגדרות הלמ"ס, בנייה לחינוך כוללת בניינים ותוספות בנייה המיועדים למתן שירותי חינוך: גני ילדים, בי"ס, מוסדות להשכלה גבוהה, ישיבות ובתי ספר תורניים גבוהים.